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作者：許成真 單位：安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院
一、我國農(nóng)村道路建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀
我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，人口眾多，自然條件較差，人口分布又相對(duì)分散。長(zhǎng)期以來，落后的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重地阻礙了我國社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展，信息十分閉塞，農(nóng)村人口出行等問題仍然很困難，嚴(yán)重影響著農(nóng)村人口發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和農(nóng)村的發(fā)展。到目前為止，我國還有接近100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和多達(dá)4萬個(gè)行政村沒有公路。農(nóng)村道路交通的落后和缺乏嚴(yán)重地限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村道路非常需要重新建設(shè)和提高技術(shù)等級(jí)。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視“三農(nóng)”問題。在“十五”建設(shè)期間國家加大了對(duì)農(nóng)村的交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度,農(nóng)村道路建設(shè)實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。在五年時(shí)間里，農(nóng)村道路建設(shè)投資完成4178億元，比“九五”期間多了2倍。2003年以來，農(nóng)村瀝青水泥路重新改建30萬公里以上，總里程達(dá)到63萬公里，比新中國成立以來的53年多了一倍。我國《農(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃》中提出，本世紀(jì)前二十年，農(nóng)村公路建設(shè)的總體目標(biāo)是：全面完成“通達(dá)”、“暢通”公程，具備條件的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村通瀝青(水泥)路，基本形成較高服務(wù)水平的農(nóng)村公路網(wǎng)。農(nóng)民出行只有快捷、安全、舒適，才能適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的總體要求。到2010年底，全國將基本實(shí)現(xiàn)具備條件的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和行政村擁有公路，具備條件的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))通瀝青(水泥)路，即“油路到鄉(xiāng)”；東、中部地區(qū)具備條件的行政村通瀝青(水泥)路，即“油路到村”。2006年從新增國債投資和中央預(yù)算內(nèi)投資中國家安排專項(xiàng)資金以及車購稅資金170多億元，專項(xiàng)用于農(nóng)村道路建設(shè)。到2020年，總投資在大約15000億元左右，即每年約1000億元。必須保證用于道路工程的費(fèi)用約占70%，即每年700億元左右。2006年初，交通部出臺(tái)了關(guān)于《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》。這是交通部做出的關(guān)于農(nóng)村道路建設(shè)的一項(xiàng)重要的制度性安排，是全面加快農(nóng)村道路建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村道路建設(shè)管理、穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要措施。但是，隨著我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的深入發(fā)展，目前農(nóng)村道路建設(shè)方面依然存在著不少嚴(yán)重的問題。
首先，農(nóng)村道路總體發(fā)展水平仍然比較低，路面狀況和服務(wù)水平比較差，通達(dá)通暢問題迫切需要解決，技術(shù)等級(jí)比較低，抗災(zāi)能力較弱、并且東、中、西部地區(qū)之間發(fā)展極不平衡。
其次，大量道路工程項(xiàng)目欠缺規(guī)劃設(shè)計(jì)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模控制不夠合理完善，局部工程項(xiàng)目質(zhì)量水平不夠穩(wěn)定，部分工程項(xiàng)目存在嚴(yán)重質(zhì)量問題。工程項(xiàng)目管理制度尚需完善，管理操作程序比較復(fù)雜，實(shí)際操作有很多不便。農(nóng)村道路主要包括縣道、鄉(xiāng)道、村道，尤其是對(duì)于西部地區(qū)，因?yàn)楹芏喾矫娴脑颍r(nóng)村道路單位里程造價(jià)相當(dāng)高，建設(shè)技術(shù)等級(jí)相對(duì)比較低。在這種情況下如果還是按照通常的項(xiàng)目管理程序，編制詳細(xì)精確的施工可行性報(bào)告、施工圖設(shè)計(jì)，實(shí)施單個(gè)項(xiàng)目招投標(biāo)的嚴(yán)格管理，必然增加道路工程項(xiàng)目成本，與此同時(shí)也給實(shí)際操作帶來很多不便。
第三,道路建設(shè)配套資金比較少，拖欠工程款項(xiàng)問題相當(dāng)嚴(yán)重，很多開工工程項(xiàng)目被迫中途停工。最近幾年以來,雖然國家對(duì)于農(nóng)村道路尤其是西部地區(qū)給予了大量的資金支持，但因各級(jí)地方政府的財(cái)政收入有限，實(shí)際投入到農(nóng)村道路建設(shè)的資金比較少，其中有些部分還是通過減免稅費(fèi)、征地拆遷的優(yōu)惠政策和降低征收或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)的。尤其是農(nóng)村費(fèi)改稅之后實(shí)行的“一事一議”政策，在實(shí)際操作中存在的一些偏差問題，少數(shù)人不同意或當(dāng)時(shí)同意事后不出錢、不出力的現(xiàn)象，挫傷了大多數(shù)農(nóng)民建設(shè)道路的積極性。配套籌資困難重重，嚴(yán)重地影響了農(nóng)村道路建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。最后，道路建成以后，因責(zé)、權(quán)、力不明晰，所以對(duì)道路的維護(hù)修繕又構(gòu)成問題。目前的路政管理制度也不夠合理，這些問題造成了某些路段的交通安全隱患。
二、許祠村的道路建設(shè)發(fā)展情況
許祠村位于安徽省安慶市樅陽縣老洲鎮(zhèn)中部，瀕臨長(zhǎng)江，曾因有一個(gè)許家祠堂而得名。許祠村曾是裕豐生產(chǎn)大隊(duì)的一部分。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度后就成為一個(gè)獨(dú)立的行政村。它擁有十幾個(gè)組，人口為四五千人，面積為三四平方公里。許祠村南面是長(zhǎng)江，東面是章壩村，西面是同樂村，北面是銅陵市的普濟(jì)圩國有農(nóng)場(chǎng)，東西窄，南北寬，成長(zhǎng)方形分布。南面的居民區(qū)緊貼著長(zhǎng)江，北面是廣闊的田地，許多池塘溝渠連成一體，覆蓋全村。
許祠村擁有1千米以上的長(zhǎng)江黃金水道，可惜至今無法利用。該村的道路主要有南面坐落在長(zhǎng)江大堤上的負(fù)責(zé)村民主要出行的樅陽下北線沿江公路，北面六條連接鄰村田地的田地道路，還有四條南北貫穿居民區(qū)的居民道路。由于沿江公路建設(shè)無需許祠村負(fù)責(zé)，本文不做介紹了。本文主要介紹許祠村責(zé)任范圍內(nèi)田地道路和居民道路的發(fā)展?fàn)顩r。許祠村的道路發(fā)展可以分成三個(gè)階段。第一階段是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度以前生產(chǎn)大隊(duì)修建和管理階段。田地道路寬有兩米左右或三米左右，居民道路有三米寬，都是土路。這都是由裕豐生產(chǎn)大隊(duì)組織所有村民用自己雙手修建起來的。當(dāng)時(shí)人口比較少，土地等生產(chǎn)資料都是集體所有的，沒有侵占共有道路現(xiàn)象。運(yùn)輸東西幾乎都是靠肩挑手扛，道路很少受到重壓而損壞。偶爾損壞了，就由裕豐生產(chǎn)大隊(duì)找一些人挑些土填埋就行了。雖然雨天比較泥濘，但村民也很少出行和運(yùn)送貨物。道路說不上多好，但也勉強(qiáng)能滿足村民需求，村民也沒有多少怨言。第二階段是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度后，到國家2004年開始實(shí)行村村通公路工程前的村民委員會(huì)修建和管理階段。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度以后許祠村成為了獨(dú)立的行政村，組織了村民委員會(huì)負(fù)責(zé)村里所有事務(wù)。在這期間，許祠村道路情況不斷惡化，鬧得村民怨聲載道。道路狀況越來越糟糕的原因是多方面的。
首先，村民委員會(huì)的財(cái)政能力有限。村民委員會(huì)財(cái)政收入極其有限，有了一些收入也被用來提高村干部的工資和福利等，許祠村再?zèng)]有修建或重建道路，也幾乎不去修繕維護(hù)道路。
其次，許多村民大肆破壞侵占共有道路。許多村民分得到自己的田地和宅基地后本位主義開始泛濫，開始為了自己的利益不斷侵占破壞共有道路。臨近田地道路的一些村民為了自己的田地能多一點(diǎn)，不斷挖掘共有路面，使一些三米左右寬的田地道路變得只有兩米寬，經(jīng)常造成道路堵塞現(xiàn)象。路上還被傾倒雜草、雜物等，嚴(yán)重地影響了路面的平整。村民道路遭到破壞和被侵占的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。許多村民占了道路做房子圍院墻打石頭地基，致使許多原本三米左右的路段兩米寬的三輪車都無法通行，甚至一米多一點(diǎn)的板車都過不去了。一些村民還提高自家宅基地的地基，把道路當(dāng)成排水溝、垃圾堆，使路面情況不斷惡化。再次，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和消費(fèi)水平的提高，道路的運(yùn)輸壓力不斷增大，路況損壞越來越嚴(yán)重。改革開放后，伴隨我國工業(yè)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村的交通工具也在不斷地更新?lián)Q代，從板車、自行車到手扶三輪車、拖拉機(jī)，再到三輪車、卡車，運(yùn)輸效率不斷提高，運(yùn)輸能力也不斷增強(qiáng)。與此同時(shí)，土質(zhì)道路不堪重負(fù)，毀壞程度越來越嚴(yán)重。路面上到處是大坑、小坑，有的坑直徑都有一米。許祠村雨水較多，加上村民的排水，有的坑里常年有積水，車子一過水就濺到行人身上。村中一條居民道路被稱之為“閻王路”。路上水深幾十厘米，有很多淤泥，行人三輪車都得繞行，村民看見這段路都要罵上幾句。#p#分頁標(biāo)題#e#
最后，道路一直處于無人管理的狀態(tài)，更沒人去維護(hù)修繕，情況越來越糟糕。道路名義上屬于村民委員會(huì)管理，可管理道路只有投入沒有收益，做不好還被罵，也就無人想管了。即使面對(duì)許多村民的反映抱怨，村干部們也無可奈何。這些道路嚴(yán)重地影響了村民的生產(chǎn)生活。因此，有些人提議集資修繕道路，可惜得不到大部分村民的響應(yīng)，后來是幾戶擁有機(jī)動(dòng)車的村民們?yōu)榱俗约旱倪\(yùn)輸修了路。那段“閻王路”是被兩個(gè)車主用幾大車毛渣填好了，花了幾百元錢。第三階段是國家從2004年開始實(shí)行“村村通”公路工程以后的村民委員會(huì)修建和管理階段。2004年，國家開始實(shí)行“村村通”公路工程，對(duì)于每個(gè)行政村的道路建設(shè)給予一定的財(cái)政支持，而且相鄰的幾個(gè)村先后都修了石子路。在這種情況下，許祠村的村民委員會(huì)才決定修建一條居民道路。由于占用一些村民宅基地，修建過程受到不少村民的阻撓。花了幾個(gè)月時(shí)間許祠村終于修好了一條寬三四米左右的石子干道。村民們?cè)谟晏旖K于有條好路可走了。不過也存在一些問題，例如石子路高低不平容易摔跤、連接沿江公路的路段太陡等。國家開展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支持，一條由各個(gè)村子自己負(fù)責(zé)修建的路，得到國家財(cái)政撥款，又能連接許多村子的水泥田地道路修建到許祠村卻停建了。村民又怨聲載道不斷向上反映情況。2010年，這條路終于開始修建了，但其他道路的狀況依然繼續(xù)惡化著。
埃莉諾•奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》一文中指出，維持公共資源并保證占用者世世代代有效利用的成功的公共治理制度和規(guī)則，須全部或部分符合八項(xiàng)設(shè)計(jì)原則。這八項(xiàng)原則分別是清晰界定邊界、占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級(jí)制裁、沖突解決機(jī)制、對(duì)組織權(quán)的最低限度認(rèn)可、分權(quán)制企業(yè)。本文下面就從這八個(gè)方面分析許祠村道路公共治理制度。
第一，許祠村道路的使用者主要是本村村民。村民變動(dòng)情況很少，可以忽略不計(jì)。也有些鄰村村民通過，但本村村民同樣使用鄰村道路，可以相互抵消。
第二，許祠村沒有規(guī)定道路使用的條件和限制，導(dǎo)致一些擁有卡車的村民過度使用，嚴(yán)重地破壞了道路路況。
第三，許多祠村的村民們沒有參與道路使用規(guī)則制定的權(quán)利和意識(shí)。
第四，許祠村對(duì)道路的使用缺乏監(jiān)督，村委會(huì)只修路不管路，村干部更怕惹麻煩。
第五，許祠村對(duì)于破壞道路的村民缺乏制裁機(jī)制，緊靠村民的輿論監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
第六，許祠村沒有解決村民間關(guān)于道路使用沖突的機(jī)制。村民們一旦產(chǎn)生沖突很容易發(fā)生爭(zhēng)吵甚至打架。
第七，老洲鎮(zhèn)政府和官員一旦有利益，喜歡對(duì)下面進(jìn)行粗暴干涉。
第八，根本不存在分權(quán)制單位。許祠村道路的公共治理制度明顯就是失敗的。它僅符合埃莉諾•奧斯特羅姆八項(xiàng)設(shè)計(jì)原則中的一個(gè)，還有七個(gè)都不符合，道路情況不斷惡化就是明證。
四、完善許祠村道路建設(shè)的對(duì)策及建議
第一，許祠村村民委員會(huì)應(yīng)積極爭(zhēng)取政府的財(cái)政和政策支持，利用政府的撥款做好道路建設(shè)工作，滿足村民的道路使用需求。
第二，明確道路的管理主體，加強(qiáng)對(duì)道路的監(jiān)督和維護(hù)。村民委員會(huì)要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，做好道路的監(jiān)督維護(hù)工作。也可以將管理權(quán)賦予給某個(gè)村干部或村民，給予物質(zhì)激勵(lì)，只要他監(jiān)督維護(hù)好道路就能獲得一定報(bào)酬。
第三，限制對(duì)道路的使用。超重卡車等重型車輛不允許通過，一般車輛視情況也限制通過。
第四，對(duì)于破壞和占用道路的行為要視程度堅(jiān)決的制裁，只有這樣才能保證道路狀況的良好和正常使用。
第五，積極引導(dǎo)村民參與道路建設(shè)維護(hù)監(jiān)督工作，培養(yǎng)他們主人翁意識(shí)，使他們自覺合理使用和維護(hù)修繕道路。
第六，為村民們提供一個(gè)解決沖突的場(chǎng)合，爭(zhēng)取雙方友好協(xié)商解決沖突，協(xié)商不好可以有村民委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。
